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《官话实说》:县市工作为何总是行无定则?

原黑龙江省委巡视专员:李克军

一、家家有本自己的经
县(市)工作“行无定则”的成因很复杂,我觉得,最重要的有三点:
一是地位特殊,权力运行具有相对的独立性和自主性。县(市)作为国家行政管理的一个中间层次,具有承上启下、固本强基的战略地位。县域经济在区域经济中,是相对独立的单元;县级权力结构比较完备,除了外交、军事、立法等特殊领域以外,与中央和省级机关的差别只有大小之别,几乎没有多寡之分。所以,县(市)可以相对自主地处理一些事务,干成一些利国利民的好事,也可能干出某些劳民伤财的坏事。所以,很多人说“县(市)为王”、“自成体系”,县(市)委书记是“一方诸侯”、“土皇帝”、“山大王”。此类说法尽管有些片面,但不能说毫无根据。
二是任务繁重,需要更多的机动性和灵活性。如果说,相对独立性和自主性在省和地级市同样存在,那么从承担的任务看,县(市)则具更为具体、更为艰巨。因为县(市)处于宏观调控和微观管理的交汇点,是城市与乡村的结合部,也是各类社会矛盾特别是“三农”、教育医疗、贫弱群体生存等问题的多发带。也可以说,我国改革、发展、稳定的所有问题,包括一部分大都市常见的问题,几乎都在县(市)范围内有所体现。很多工作或棘手问题,不是照搬红头文件、成文法规或讲些原则话所能奏效的,而必须从实际出发,创造性地贯彻执行党规国法及上级精神,在很多情况下,还需要突破现有的条条框框,采取某些政策法规依据不够充分的措施甚至违规手段,才能实现既定工作目标或维持正常运转。
三是责权不对应,使疏通上下关系和“非规行政”成为工作常态。县(市)所承担的工作,绝大部分要接受上级的检查和考核,而且要求一把手“负总责”,有些还要签订责任状或实行“一票否决”、“责任追究”制度。相对而言,县(市)的权力却既大又小。所谓大,是说涵盖面宽,机动性大,大部分公共事务可以在县(市)范围内得到处理,也可以说“非规行政”的空间比较大。所谓小,是说各项政策法规的制定和解释权控制在上级业务部门手中,改革发展中的一些重要问题,县(市)在法定的权限内,无法解决,即“合法权力”相对小。要办成一件事或者平息某些不容拖延的社会矛盾,有时需要一次次地“跑部进省”,八方“朝拜”;有时需要先斩后奏或斩而不奏;有时则需要打政策法律的“擦边球”,甚至不得不“闯红灯”、“越红线”。所以,“行无定则”成为普遍现象。但“行无定则”不等于随心所欲或心中无数,事实上,绝大多数县(市)的主要领导,都有自己的主政目标和工作策略。或者说,家家有本自己的“经”。
念自己的经,自然涉及到最常见的一句话,即:“坚持对上负责和对下负责的一致性”。应该看到,在国家大政方针基本正确的前提下,两者在多数情况下是完全一致或基本一致的,地方官在“两个负责”的行为上,只存在做得好和不够好的问题,不存在两难选择。那么,按照正常逻辑,只讲“为人民服务”就可以,提“两个负责”已经没什么实际意义了。只所以强调处理好“两个负责”的关系,是因为“上”与“下”有时存在着矛盾或差异,需要做出“取此舍彼”或“厚此薄彼”的选择。空谈“兼顾”或“一致”只能使人满头雾水。其实,在实际从政生涯中,“县官”们经常在自觉或不自觉地处理着“三个负责”的关系。即:对上负责,主要是贯彻党和国家政策法规、上级部署,维护全局利益,满足上级领导的某些要求;对下负责,主要是维护本地公共利益、群众利益或某些单位利益;对自己负责,主要是维护自身的政绩、威望、前途、安全。
如何处理好“三个负责”的关系,我们可以提出一些原则要求。比如,涉及到国家民族大局和人民群众长远利益的事情,要首先考虑对上负责;上边要求出现错误或与实际有出入,则应该大胆维护本地利益或群众利益;个人前途和利益可以考虑,但要服从党和人民的利益,而且应该相信群众相信党,只要你好好为人民服务,组织上是不会亏待你的。但在实践中完全达到这些要求的,恐怕是凤毛麟角;为谋取私利而置公共利益于不顾的,也是极少数。多数人会在兼顾“三个负责”的前提下,根据自己的主政目标,寻求“损益平衡”。
主政目标,一般包括工作目标、晋升目标和安全目标。任何一个县(市),都要通过党代会、人代会确定一定时期内的发展目标。比如,实现几个翻番、建设几个基地、解决几大民生难题,等等,这既是党政领导班子的集体施政纲领,也是党政“主官”特别是书记在任期间的主要工作目标。在通常情况下,书记还要选择其中的某一方面作为突破口,力求形成自己的“亮点”。对此,有的可能写到报告中,有的则深藏在自己的头脑中,还有的要在工作运行过程中根据新情况随时确定。此类兴奋点,也属于工作目标的一部分。此外,党政“主官”还要考虑自己可能在现有岗位上工作几年,通过什么途径如期晋升或荣转?如何规避风险,安全平稳地度过这个主政风险期。当然,有人的主政目标比较清晰系统,有人则只有个大致的考虑;有人考虑公共利益多些,有人考虑个人利益多些;有人偏于保守低调,有人偏于大胆冒险。在考虑和设计主政目标,特别是围绕既定目标处理各类公务过程中,要自觉或不自觉地进行收益与成本的测度。这种测度类似于企业“损益平衡点”的测算,但没有固定的公式。
一般情况下,执政业绩和收益包括以下几大方面:1、贯彻落实上级工作部署的绩效;2、本地经济社会发展;3、城乡居民收入的提高和物质文化生活的改善;4、上级领导的赏识;5、在本地干部群众中的口碑、威望;6、媒体的肯定与褒扬;7、个人及亲友利益的获取。成本和风险,主要包括:1、为了获取上述业绩或收益所付出的公共财力及人力、资源、环境等方面的代价;2、个人付出的努力和艰辛;3、为了取得某一方面的成效而带来其他方面的损失;4、为公共利益采取“非规措施”带来的政治风险;5、触犯某些人或群体既得利益带来的不稳定因素及由此引发的群体事件;6、以权谋私行为给自己带来的声誉损害和被查处风险。不同的官员,损益“指标”的设立和权重差别很大,但是有两点是共同的:第一,期望用尽可能小的成本、代价获取尽可能大的业绩和收获;底线是“损益平衡”,避免得不偿失甚至“翻车落马”。第二,要在保证“损益平衡”的前提下取得尽可能好的业绩和收益,必须善于念好自己的经,把照章办事、依法行政与敢作敢为、灵活施政结合起来。
如果以上的分析是符合实际的,那么我们不难看出,无论是从县(市)所处的客观环境、体制性因素上看,还是从由此产生的县(市)官员从政心理上看,“行无定则”都有其必然性。





二、无处不在的“非规措施”
县(市)工作“行无定则”的主要表现是各方面工作都要经常采取一些处于法律政策边缘甚至是违规的办法或策略,即本文所说的“非规措施”。在以下三项工作中表现尤为突出:
——招商引资,往往不计成本。
多数县(市)存在经济总量小、财政实力弱、结构不合理、工业化水平低、城镇化进程慢、教育卫生等社会事业发展滞后等困难和问题。这本来是很正常的,循序渐进、尽力而为地抓发展就是了。但面临着上级责任目标考核和兄弟县(市)你追我赶的巨大压力,不同条件的县(市)都要实现“跨越式发展”。虽然各地的党政干部考核办法几经修改完善,在目标体系上已经体现了经济、政治、文化、社会四位一体发展的要求,但受“评分法”的制约,在实际考评结果上仍难以跳出GDP、财政收入、固定资产投资规模等几项主要经济指标定乾坤的窠臼。在县(市)这一级,经济指标的增长,主要靠招商引资和项目拉动。由于我国的市场机制还不够健全,各地执行国家政策的机动性灵活性也比较大,所以,客商到哪里投资,资本向哪里流动,很大程度取决于不同地方的招商引资工作力度和政策优惠程度,也可以说,招商引资的成效大小已经成为一个地区能否抢占优势、能否实现快速发展的重要因素。
另外,目前财政体制是分级分灶吃饭,哪里能够借助外力把经济搞上去,把财政“蛋糕”做大,哪里日子就好过。即使抛开个人政绩,为本地积蓄经济发展后劲和劳动群众充分就业和增加收入考虑,也不能在招商引资上项目方面落在他人后边。这样,就形成了各地争抢项目、血拼优惠政策的乱象。虽然土地征用和税收政策规定得都很严格,但在很多地方,投资商不但可以享受土地零地价、税收免二减三等优惠政策,还可以得到厂房建设或设备购置补贴资金。
从“损益平衡”的角度看,这样的招商引资,对国家和民族的全局利益几乎是有百害而无一利,或者说损失极大,收益甚微;就一个地方的局部利益来说,有得有失;就领导班子及其主要成员的当期业绩来说,收益则远远大于成本和风险。很多地方血拼政策搞招商,成了解放思想、加快发展的先进典型。相反,很少看到哪个领导干部因为在招商引资中违反政策而受到追究。所以,招商引资不计成本,成了愈演愈烈的倾向性问题。
——争取国家资金,常常违规“越线”。
争取国家项目、资金,一直是县(市)领导们的兴奋点。随着国家财政转移支付特别是对“三农”工作支持力度的加大,涉及到县域经济发展和解决乡村民生问题的项目、资金越来越多,县(市)争取国省资金的力度也越来越大。有的把它作为一项重点工作写入年初的政府工作报告或工作要点,有的把它列入了各部门和各乡镇的目标责任状。就中西部绝大部分县(市)来说,本地经济和社会发展,主要取决于四大因素,一是基础和条件,二是招商引资,三是全民创业,四是国家支持。
第一个因素带有先天性,当期领导不可左右。在后三个因素中,最立竿见影的是争取国家项目和资金的支持。获得尽可能多的国家资金,不但可以缓解本地财政拮据矛盾,推动基础设施建设,促进社会事业发展,改善城乡面貌和人民生活,还可以在很短的时间内浇灌出各类典型之花,获得各方赞誉。
另外,国家拨付给县(市)的资金,多数是没有固定计算公式的,资金所依附的“项目”,虽有投向、标准和条件等方面的规定,但灵活性很大。可以说,符合条件的项目千千万万,能够获得批准的相对有限。哪个地方胆子大、门路宽、办法多,哪个地方就可以获得更多的项目和资金。
这里关键环节有两个,首先是编制好可研材料。无论你的实际条件和理由多么充分,材料达不到规定要求,是不可能通过项目评估和论证的;你的材料达标了,别人材料所列举的条件比你更具优势,你的竞争力就略逊一筹。所以,真实度和科学性的要求要无条件地服从“可批”目标:各种数据要按项目要求进行“技术处理”;项目实施的效益预测要尽可能最大化;项目所需资金额度要宜多不宜少,但又要与低投入高产出的要求相吻合,等等。其次,要千方百计疏通关系。在这个最关键的环节,违规“越线”行为更为普遍。最常见的是投关键人物之所好,请吃请玩、送物送钱或为其特定关系人办事。很多地方的领导在讲话中公开说,“下级送钱送物,决不允许收受,但为了向上争取项目资金,该花的钱一定要花,该送的要大胆送。只要钱不入自己腰包,出了问题组织上一定不会追究个人责任。”
从逻辑上看,这种说法似乎很荒唐,因为上级与下级是相对的,允许本级往上送,其实也等于鼓励下级往本级送。但在实际上,这种说法已经在很多地方的案件查处中有所体现。审计机关、纪检监察机关在同级机关开展审计或办案过程中遇到设立小金库并往上级领导机关送钱送物的问题,一般都不予追查。人们对党政官员的评价,经常使用相互矛盾的多重价值标准,一方面赞扬清正廉洁、循规蹈矩的好干部,另一方面,又佩服善于跑部“钱进”的能人。黑龙江省绥化市的原市委书记马德,虽然是全国闻名的腐败分子,但在当地某些人心目中,他却是能要钱,能办事的开拓者。驻京办泛滥的问题,尽管中纪委多次过问,公众舆论也多有诟病,但解决起来却举步维艰,同样说明疏通关系在“跑要”国家资金过程中具有关键作用。
——维护稳定,有时不择手段。
县(市)领导面临的最大压力,一个是经济发展,一个是维护稳定。前一个具有一俊遮百丑的功效,后一个如果出了问题,则会产生前功尽弃的后果。社会治安综合治理,是全国统一规定的一票否决项目;信访工作,虽未明确列入一票否决范围,但在目标责任制中具有很高的权重,且有严格的责任追究跟在后面。所以,稳定压倒一切,逐步成为县(市)领导主政的一个重要原则。
为了确保稳定,或者准确地说,为了免受一票否决之类的问责或追究,县(市)领导一般都要采取以下措施:一是层层分解“维稳”任务,逐级施加压力,努力形成上下齐心协力抓稳定的局面。二是注意解决民生问题,及时排查或化解各种社会矛盾,特别是突出重点部位,解决好企业转制、房屋拆迁、土地承包等工作中出现的一些问题。三是对重点人和事采取包保责任制,在重大节日或敏感时期死看死守。
这三条,是可以大张旗鼓宣传,理直气壮抓落实的,至少可以在工作会议上进行部署或作为经验进行交流。但是,某些体制性或政策性的矛盾使这些措施不能完全奏效。
首先是前边所说的责权不对应。“维稳”实行的是属地管理责任制,中省直单位出了问题,也要拿县(市)领导是问。其次是政策不协调。如,“土地法”规定,各类土地由土地管理行政部门管理,但北方某省的《森林管理条例》却规定,已经领取林业证的国有林业单位,不需核发土地证,某些林业单位据此把施业区内农民的一些耕地划入自己“领地”,造成大量的土地权属纠纷。再如,中央规定,在新农村建设中不得超越农民承受能力搞集资摊派,但是,国省安排的通乡通村公路建设资金缺口却很大,有的高达30%。如果放弃了这类项目,就可能失去享受国家补贴的机会,而且难以完成上级下达的公路建设任务,所以,县乡政府只得硬着头皮干,或者违规集资,或者欠下新的债务,弄不好,就要引发群众上访告状。
至于“维稳”的问责办法,同其他工作一样,只看结果,不问过程。无论你做了多少工作,只要主管部门给你划的“道道”(信访部门对各地上访数量、类别的记载)够数了,就要给你个通报批评或“一票否决”;遇到难缠的上访专业户或要求过高的群体上访,上级不问青红皂白,一边“划道”,一边责令你到现场把人领回;如果出现了群体性事件,则可能被追究失职责任。反过来,即使你那里矛盾重重,只要没有显露出来,照样可以平安无事。
这些因素,迫使处于矛盾第一线的县乡领导干部经常采取一些难见“阳光”或饮鸩止渴的手段。如:动用大量人力物力围追堵截,软硬兼施地驱散上访群众;在重大节日或敏感期安排接访和截访“大军”,驻扎在省城和京城,随时收容本地的上访者(这项措施,有时可以在会议上公开部署);满足上访者的过高要求,花钱“买”稳定;贿赂上级管理人员,减少“划道”(有位做信访工作的乡镇干部说,减少一个进京上访的道道需要1000元,减少一个进省上访的道道需要500元);采取迂回战术,找出个别上访领头人某些违法或犯罪劣迹,予以惩处;用安排子女工作或其它许诺收买上访领头人,等等。
 

 

三、虚实兼备的功力和作风


县(市)领导,既要坚持务实,也要善于务虚。说到“务虚”,人们自然会想这个词汇的两方面涵义,一个是理论宣传工作,这是我们党的政治优势,在改革开放的今天,仍然是县(市)党委必须认真抓好的一项重要工作,但也不可否认,这方面工作存在着某些脱离实际的假大空倾向。另一个涵义,是指虚假漂浮和形式主义之类的做法和不良风气。本文所说的“虚”,主要是指后一个涵义。
媒体上多有县(市)委书记大搞形象工程误国害民的报道。我们不但不怀疑这些报道的真实性,而且深知,形式主义,尽管早就成了过街老鼠,但依然顽强地表现在政治生活的诸多领域和层面。这里面的成因很复杂。部分“县官”口喊执政为民,骨子里却整天打着沽名钓誉的小算盘,行动上自然热衷于急功近利的形象工程。但是,据此把板子全部打在区区“县令”屁股上,恐怕未必公道。
为什么在党性党风教育不间断进行的情况下,这类官员没有明显减少?为什么一些比较低调务实的干部,也不得不经常说些言不由衷的假话空话,做些好看不中用的表面文章?我觉得,这恐怕与党和国家的政治体制改革不到位,民主法制不健全有关。
从更直观的角度看,是“全面控制型”领导方式仍居于政治生活主导地位的必然结果。县(市)领导,既是这种领导方式的实施者,又是这种领导方式的承受者。在“全面控制型”领导体制下,县(市)一级党政工作的职能转变极其缓慢,基本上保持着无所不包的状态。这种状态对务实和务虚都提出了很高要求。一方面,工作任务既繁重又具体,离开了敲钟问响、扎扎实实的作风,不要说取得多大成绩,连短期运转都难以维持。
“行无定则”,从一定意义说,也是从实际出发,求真务实的表现。另方面,这种领导方式衍生出来的官僚主义和形式主义也具有极强的生命力,对带有这“两个主义”色彩的东西,有的可以回避,有的则必须巧妙应对。用华西村历史功臣吴仁宝的话,就是要用“形式主义对付官僚主义”。换个说法,就是要有“虚功”。“虚功”涉及到领导工作的各个领域,在以下五个方面表现尤为突出:
——以半认真半敷衍的态度应付文山会海。
前些年曾流传一个故事,某领导到生猪繁殖会议上做指示,却把计划生育会议上的讲话拿了出来,念了六七句后,引起满堂哄笑,才发现错误。这个故事虽然可能是杜撰的,但却从一个侧面反映了会议多的实际。
县(市)党政“主官”,每年都要发表四五十次讲话,有时一天要讲三四次;需要阅读或签批的文件、简报,每天都有二三十份。县(市)的会议,多数是按照上级的模式,层层套下来的。开什么规格的会议,谁到会讲话,上边往往都有明确要求,有的还要进行考核打分;如果哪句话没说到,一旦在这方面出了问题,可能要追究你的失职责任。所以,县(市)党委政府必须当好上级精神的中转站和传声筒,该讲的话一定要讲,该发的文件一定要发。这一点,不能怠慢和马虎。至于讲话或文件的针对性和实效性如何,往往没有精力也不需要仔细琢磨。
一位在地市机关从事多年政策研究和文字工作的干部被派到一个县担任书记,办公室主任和秘书们很紧张,以为这个大笔杆子肯定很难伺候。但出人意料,这位书记先后在两个县当主官,从来没有领着“秀才”们研究过材料,也很少修改材料。60%左右的讲话,都是照着秘书们起草的材料念;30%左右的讲话,不写材料,即席发挥;还有极少数重要材料,亲自动笔。他说,搞了十几年材料,深知领导讲话的主要作用是表态性、象征性的,写的越完美,越容易助长形式主义,越是费力不讨好。他的看法,不无道理。半认真半敷衍,可能是多数县(市)领导应对会议文件的策略。
——采取虚实结合的办法应对各种考核评比、达标竞赛。
2007年,某省清理出各类达标评比活动1169项。其中,省委省政府及各部门组织的292项(含国家各部委组织的98项),市地以下组织的877项。某地清理出各类达标评奖活动144项,其中,国家、自治区及各厅局组织的46项、当地党委政府组织的55项,各部门组织的43项。由于考评项目过多过滥,而且达标要求偏高偏全,评分项目中又包括一些“是否发了文件、召开了会议、是否有图版上墙”之类的内容。所以,补课升级、突击迎检、虚报浮夸之类的行为尽管屡遭谴责,却愈演愈烈,有的地方甚至出现累死加班迎检教师的极端案例。好大喜功的官员,敢吹敢报,工作实绩平平也可以取得好名次和各种荣誉称号。相对低调的官员,几次“吃亏”后也会“学乖”。
某新任县委书记,看到该县GDP、工业增加值、农民人均收入等指标水分比较大,提出逐年“挤水”的建议,班子成员都很拥护。当年由统计部门压低了这几项上报数据。结果,考评结果名次后移,新闻媒体对此做了负面报道,上级领导机关议论纷纷。第二年,这位书记接受朋友们劝告,中止了“挤水”行动。
去年年底,我到某县考察基层组织建设情况,看到各村都有一些制作漂亮的图版。有个县级先进党支部,悬挂着20块图版。我问一下制作价格,大的300元,小的70元,平均150元,均由县里统一制作,村里出钱。图版内容丰富,仅“先锋工程”一块图版就分为领导小组、工作目标等10多个栏目。每个栏目都有一些“子项目”,如“五型村干部”、“五个好党组织”、“五大群体”等等,当问到图版中“四个工作模式”“双带型群体”的具体内容时,在场的镇长、村支部书记、村委会主任,都说不清楚。
当天晚上,陪我就餐的县委常务副书记一脸疲惫,他解释说,只所以没陪同我下基层考察,是因为到市里“对状”去了。所谓“对状”,就是按党政工作目标责任状的项目,到发改局、统计局等10多家执考部门去“打探”各兄弟县(市、区)的“行情”,以考虑本县相关数据如何“敲定”。当然,也要同时对这些部门有所“表示”,因为有些数据需要上级权威部门认可。谈到“图版”现象,他一脸无奈:上级在制定比较详细的考核细则的同时,还特别提倡创新。创新,往往体现在新口号、新做法上,所以,考核内容也在层层加码。大家都明白这里包括大量的“无用功”,但也不得不卖力去做。
北方某省一位朋友告诉我,该省纪检委于去年年底召开了清理达标评比活动专项工作会议,但极具讽刺意味的是,在此会议的前几天,省纪委决定从本年度开始,在全系统内开展“创优评比”活动,并就此召开专题会议,做出了具体部署。大量事实表明,对各类达标评比活动,县(市)领导们既不可能,也没必要事事叫真,但又不能置之不理,往往采取真假相伴、虚实结合的办法,去争取尽可能好的成就。
——以超常热情迎合上级领导的兴奋点。
除了会议文件规定的重点工作之外,上级领导一般都有自己特有的“兴奋点”,并常常围绕兴奋点做出某些工作部署或指示。一般情况下,上级号令一出,一些“聪明敏锐”的下级就能很快“抓”出像样的成果。比如,上级重视农村经济结构调整,专业乡、专业村就如雨后春笋般出现;上级强调发展农民合作组织,各类合作社或专业公司就纷纷成立起来;上级提出公路建设会战,各地立刻掀起修路热潮。诸如此类的工作,绝大多数都是符合科学发展的要求和人民群众利益的。之所以把此类现象列入“虚功”表现,是因为各地要做的工作千头万绪,上级的热点不见得是本地的重点,过分向上级热点倾斜,自然具有“唯上峰马首是瞻”的倾向;在争相出成果的情况下,虚报浮夸的问题,难免出现;更重要的是,当领导意图脱离实际的时候,下级不会公开争辩,有时虚与敷衍,有时则不得不牺牲公共利益,达到领导要求。
吴仁宝曾说:“不管哪个领导讲什么,我都当面答应,过后,不符合华西村实际的,决不执行。”这位名震华夏的风云人物,可以经常采取这样“阳奉阴违”的策略,一般的“县官”,哪有如此胆量?前几年,西部某省,要求利用国家退耕还林政策,在国省公路两旁建设百米宽的绿色通道。因为大面积水土流失严重的陡坡耕地急需退耕,公路两旁多数是高产农田或菜田,再拓宽绿化带必然造成耕地的浪费。所以,除个别路段外,这种大规模的绿色通道建设显然是脱离实际的形象工程。但上级下达命令后又派出了推进组进行督战,各县(市)只得硬着头皮抓落实,有的地方因增加补贴使乡村拉下新的债务。
一位任职八年,在两个县工作过的县委书记,胆子比较大,在常委会讨论这件事时候,直率地谈出自己的不同看法,同时要求相关部门和乡镇,对上对下都要表明完成任务的“积极态度”,但要坚持两个底线:第一,除了把国家安排的退耕还林资金用于绿色通道建设外,县、乡、村三级不能再拿补贴。第二,尊重农民自主权,农民不同意退耕植树的,一律不得强迫命令。书记敢于对下负责,大家当然拥护。后来,省里不得不拿出一笔资金,增加了对农民的补偿。这位书记感到农民的利益基本得到保证了,也不需要强迫命令或县乡村拿冤枉钱了,便亲自带领主管领导和相关部门抓推进,完成了这项工作任务。前几天谈到这件事,这位离开书记岗位的老同志深有感触地说,虽然一定程度地保护了农民和本地利益,但是,省里拿了冤枉钱;看到路两旁大片沃土良田长着树,而边远地区的陡坡地继续种粮食,继续水土流失,别有一番滋味在心头。
2008年秋天,北方某市喊出了实现粮食总产200亿斤的口号,开展秋整地会战,市委书记带着各县(市)委书记进行拉练式督促。在层层压力下,很多乡村组织机耕队,在公路两旁统一作业,费用由集体承担,结果,增加了集体债务,“受益”农户又不领情。他们说,一般情况下,秋翻地确实有利于增产,但是要增加投入,粮食价格不稳定,能不能增收不好说;更重要的是,机械深松三年才有效,路边地年年翻,当然没必要,纯粹是形象工程。可见,在上级领导某些特别感兴趣的工作部署面前,县(市)难免要做些表面文章。
——小心翼翼地与新闻媒体打交道。
县(市)处于改革发展和稳定的前沿,正面和反面的新闻素材都很多,也颇受新闻媒体重视。按执政为民的要求,县(市)领导既要重视媒体的正面宣传报道,又要适度保持低调,不要过分迷恋宣传造势;对批评类的报道,要坦然对待,不要老虎屁股摸不得;对新闻工作者,既要尊重,又要不卑不亢,等等。这些要求,都很有道理,也可以一定程度地做到。但是,因为多数地方的党务政务公开尚处于初级阶段,普通群众很难获得对官员的评价权和意愿表达权,某些新闻报道,往往成为上级领导了解下情的主要渠道。如果你的官欲不强,可以保持低调姿态,不搞宣传造势,但你却不能不对负面报道置之不理。
我们经常听到类似传闻:某某记者采访到负面新闻后,打电话给被采访地的宣传部长,“请”他来讨价还价;某某书记亲自出马,找到新闻单位,压下了批评报道,缓解了即将出现的“险情”;某某书记得罪了新闻单位,被人家盯上,弄得狼狈不堪,等等。
如果说此类传闻不足取信,那么,中部地区一位县级市委书记亲身经历过的两件事却足以说明问题。第一件事,该市在推进一家国有水泥企业的转制的时候遇到了麻烦,原厂长为了既得利益,挑动一伙人对符合政策的改革方案进行攻击,并到省政府集体上访,同时找来了一家权威媒体,弄了一个与事实相悖的报道,要在重量级栏目发出。市委开始准备采取不予理睬的态度,但上级领导机关认为,这类报道有损上级政府形象,要求市里必须不惜一切代价把这件事摆平。市委不得不派一名副书记和宣传部长到该新闻单位“疏通”关系,把已经编辑好的报道撤了下来。后来,这个煽动闹事的厂长,因贪污犯罪被判刑。逐渐明朗的真相表明,权威媒体的报道是片面失实的,但照样使两级党委政府一度乱了阵脚。
第二件事,该市一家歌厅失火,烧死了四个“三陪”小姐,引起大小媒体关注。这位书记认为,市委和政府不想隐瞒事实真相,也不想对任何责任人护短,所以,可以坦然面对媒体监督。结果,这起事故被炒得沸沸扬扬。事后,上级对市委进行了通报批评,主管政法的领导在个别谈话时委婉地批评市委“对媒体缺乏控制,造成不良影响”。不久,向省委推荐拟提职的优秀县(市)委书记时,这位在全省任职时间最长、提拔呼声最高的书记却名落孙山。可见,对新闻媒体的批评性报道,县(市)领导不得不有所防备,不得不采用各种手段,及时消化“险情”,最大限度地减少“曝光率”。
——精心竭力地“打造”典型。
以点带面,是行之有效的领导方法。按理说,抓点的目的,是为了带动面上的工作;典型的价值在于其经验的推广扩散。但在现实中,只要你抓出一批看不露、叫得响的典型,面上的工作差距再大,也照样可以获得上级领导的赏识及考核评比的好名次,还可以获得更多的项目、资金支持,形成以点“代”面的效应。相反,面上工作无论付出多大的艰辛和努力,也很难快出成果,出大成果。所以,各级领导机关都很重视典型的培育和打造,都在不同程度地动用各种资源,给典型单位以资金或政策等方面的特殊支持。典型培育起来后,在总结经验或宣传过程中往往还要妙笔生花、人为“拔高”。
去年,媒体曾披露西部某市部分新农村建设“示范村”花巨资打造形象工程的内幕。其实,这不是个别现象。中部G省新农村建设1000多个试点村,仅2006—2007年间就享受到省财政、包扶单位、农业开发等部门安排的“偏饭”8亿多元,村均67.3万元。省领导或财政、交通等实力雄厚部门包扶的村,得到的扶持资金高达五六百万。各县在试点村基础上又特殊武装一两个“示范点”。示范村里别墅式住宅、宽阔的休闲广场、漂亮的铁栅栏,确实另人赏心悦目。但这样的典型,别的地方怎么学得来?这种典型培育模式的严重弊端,身在其中的各级领导当然不会不清楚,但在“对上负责”为主导的体制下,很少有人能够跳出这种模式。
 

 

四、心照不宣的“驭人”谋略


县(市)工作繁重具体,特别需要方方面面合力攻坚;县(市)领导虽然具有相对独立的权力,但因级别不高,权威性极易受到挑战。这两个因素决定,县(市)领导特别是主要领导需要具备较高的统班子、带队伍能力。这种能力,包括两大方面,一方面,是符合领导班子建设要求,经常讲在口上的。如,认真贯彻民主集中制,实行民主决策;突出思想政治建设,坚持原则,经常开展批评与自我批评;待人以诚、胸怀开阔,善于团结不同意见的人一道工作,等等。另一方面,是只可意会、不宜言传的“驭人”谋略。两大方面互相包含、有机融合,体现在大部分党政“主帅”身上。
——既有“儒气”,又有“霸气”。
这里所说的“儒气”,可以理解为儒雅的风度,但主要是指领导干部必须具备的理论政策水平、语音表达能力和民主作风。“霸气”,指带有独断专行色彩的决断能力和魄力。一般说来,领导干部的决断能力和魄力要建立在民主科学决策基础上。但是,县(市)范围内的一些具体问题,具有很大的弹性,还有些问题受上下左右各种非常规因素的制约和影响,难以按常规进行决策和运作。所以,很多事情需要“主帅”随机拍板,还有些事情虽然履行了民主决策程序,但是非利弊暂时难以分辨,大家意见不统一,需要“主帅”拿主意。
这里举两个事例:A、某县城边的大河出现严重汛期,两千多机关干部上河堤抗洪。傍晚,出现一处塌方,随时可能发生溃堤。县领导和水利专家持两种意见,有的主张立即撤退,以保人员安全;有的主张坚决抢险,保住河堤,减少城市和农田损失。在争论中,有的干部开始撤退。县委书记当机立断,一边大喊:“坚决守住大堤,谁临阵脱逃处分谁!”一边向天空鸣枪表示决心。很快,塌方抢修成功,其它险工弱段得到加固,河堤安然无恙。这位书记的威信也由此大大提振。事后,他坦言,当时的决断没有太多的根据,堤毁人亡的风险与抢险成功的可能同时存在,但如果优柔寡断,不但可能造成更严重的后果,而且以后什么事情都难以统一步调。
B、某山区县的县委书记,调查研究后决心利用三到四年时间,实施18万亩陡坡地退耕还林工程。可当时,国家没有退耕还林的补偿政策,本省正在林区搞所谓“林粮间作”(实践证明,这种做法必然导致毁林开荒,实施“天保工程”后,被终止)。在这种情况下搞退耕还林,缺乏上级的支持,县乡村每年还要减少税收、统筹、提留等收入近千万元,所以,领导成员中意见不统一。这位书记在常委会上详细分析这一工程的利弊得失,表明坚决态度,使这项决策得以通过。事后,又采取一系列措施抓推进落实,使该县生态环境大大改善,成为国家生态建设示范县和林业先进县。大家看到这位书记虽然言谈儒雅,但认准的事,敢于坚持。后来,他提出“清理县乡超编人员”、“清理乡村债务”等意见,尽管上级没有部署,大家看法也不尽一致,但都在县委做出决定后步调一致地抓落实,从而消解了诸多矛盾和风险,取得了显著成就。
类似的事例很多,说明在县(市)一级,主要当家人特别是书记需要有一点“一言九鼎”、“乾纲独断”的权威。关键时刻,必须敢于力排众议、坚持己见。否则,有些事情就会因议而不决而误事;有些人就可能觉得你软弱可欺而经常挑三拣四或在工作中消极怠工。当然,这种“霸气”,也经常带来盲目决策、滥用权力乃至贪污腐败等消极后果。
——既讲大局、讲奉献,又特别注重满足同僚和下属的利益需求。
党政主官,与班子成员相处,既要讲原则,更要讲感情。要特别关心同僚及下属的政治进步、家庭生活。在这方面,有些事可以放开讲,放手做。比如,对德才兼备、业绩突出的干部给予提拔重用或向上推荐;对家庭生活确有困难的干部给予适当补助;帮助交流任职的干部解决家属工作安排和住房等方面的困难,等等。有些事则不能声张,但必须让大家切实感受到。
比如,某个干部资历较深,本人认为自己具备升迁条件了,但德才平庸,干部群众对他不太认可。当书记的,如果实话实说,这人肯定不高兴,并可能因此成为班子中的消极因素。所以,在上级组织部门考核的时候,书记会为这人说很多好话,必要时还要统一大家思想,千方百计把这人推荐到外地提职,既满足了他的要求,又为本地干部腾出了位置,弄好了,可以逐级串动,调动一批人的积极性。
再如,县乡两级干部的家属和子女中,有些人需要就业,如果放手安排,让他们纷纷涌进机关事业单位,势必造成机构膨胀,公职人员素质下降,引起群众不满;但控制过严,又会引起一部分干部的不满。主要领导往往会权衡利弊,兼顾公共利益和干部利益,采取既有所控制,又有所照顾的干部家属子女工作安排办法。县(市)领导,既要为群众办实事,也要为本地上层和中层干部,包括离开领导岗位的离退休干部办好事,让这些能够左右全局的干部们感到,和这位领导共事,有奔头、不吃亏,这样才能形成团结和谐、政通人和的局面。
——既光明磊落,又适当运用“权术”。
说到“权术”,人们自然要把它和封建帝王的统治手腕和专制制度下官吏的阴谋诡计联系起来。“权术”,虽然包含着灵活变通、讲究艺术的积极因素,但作为政治手段,其本质是阴险毒辣、狡猾诡诈的“奸谋”。具体表现包括:愚弄民众、笼络人心、谄媚权贵、排除异己、树威立尊、平衡牵制、韬光隐晦,等等。从理论上说,现代领导干部是人民公仆,应该光明磊落,阳光透明,不应该为了一己之私搞权术。
实际上,在经济政治和社会生活逐步走向现代化的今天,过分迷恋权术,也难以长期得到上下左右的认可。但是,我们也不能否认,现实生活中的封建残余仍顽强地渗透着各个领域,在领导工作中,唯上唯书、阿谀谄媚、尔虞我诈、钩心斗角等消极现象远未绝迹。不同品质和风格的县(市)领导,对这些权术的态度大相径庭,有的热衷此道,有的心存厌恶,但很难做到不屑一顾、独善其身。多数人在化解各种矛盾、协调上下左右关系的过程中,也要不时采用某些带有“奸谋”色彩的策略和手段。
比如,某上级领导在检查工作时候,兴高采烈地发了一通议论和指示,但却不符合你这里的实际,你不但不能提出不同意见,还必须言不由衷地赞扬领导指示及时准确,表示深受启发,一定要抓好贯彻落实。
再如,一个不太熟悉工业或金融的县委书记到某企业考察工作,该企业正在进行资本运作,这位书记如果不懂装懂,大发议论,肯定丢脸;如果虚心向下级求教,可能得到好评,也可能被人看不起。如果只说几句原则话,可能使人感到高深莫测,颇有威严。后一策略更有利于树立自身威信。
再如,按现在的干部交流政策,县委书记一般都是从外地调来的,到任后,本地干部有的积极配合,有的则明捧暗顶,甚至设计陷阱制造麻烦。遇到后一种情况,有头脑的书记一般都采取“两手并用”的策略。既充分运用“阳谋”,尽量做到大事讲原则,小事不计较,努力化消极因素为积极因素。同时,也会根据对方具体情况,有限度地采取分化瓦解、有拉有打、欲擒故纵、法外施恩等手段,感化或降伏对手,以维护自身权威,打开工作局面。
 

 

五、宽严相济的反腐倡廉


反腐倡廉建设关系到我党的生死存亡,必须坚持不懈地抓紧抓好;就一个县(市)来说,如果官c歪风邪气太盛,必然对经济发展、社会进步、政治安定及主政者的声誉和前途带来不利影响。所以,多数县(市)委书记,都能一定程度地注意自身言行,落实一些行之有效的措施,推进党风廉政建设;同时,也会采取有张有弛、宽严相济的策略,维护上级、群众、本人和干部们都能接受或容忍的平衡状态。
——适度自律,在防止堕入腐败泥潭的同时避免“廉政尴尬”。
前几年,中办曾以《县委书记的廉政尴尬》为题,通报了陕西某县委书记在廉洁自律方面的事迹,后来,有几家媒体使用同样的题目进行了报道。这位书记以坚决的态度抗拒官c上通行的“游戏规则”,不送礼、不收礼,其行为赢得干部大会上一片掌声和老百姓一片赞誉,但却遭到一些人的非议和挤兑。不少人说他没人情味,不会团结人,还有人说他是沽名钓誉假正经。更严重的是,一些“同僚”与他疏远,在基层干部中进行的民意测验,他得分很低。他不得不发出令人深思的感叹:“腐败易,不腐败难”,“做廉政干部比做腐败干部需要百倍的勇气”。
类似的经历与感受,绝大多数书记县长都曾有过。那么,县官们的廉洁自律程度如何呢?可以说,为所欲为的腐败分子尽管这几年屡屡出现,但总是相对少数,而象上边提到的两袖清风的廉洁典范,恐怕更是凤毛麟角。多数官员往往会自觉不自觉地考量三个方面的利弊得失。第一,要考量社会舆论、人际关系。贪婪腐败不但被群众唾骂,而且也会被干部们藐视;严守纪律则可能造成“水至清则无鱼”的后果,出现“廉政尴尬”。第二,要考量个人及家庭收入、生活水准。聚敛财富,可能埋下巨大隐患;两袖清风,则可能比普通百姓还要清苦。第三,要考量违规的风险。贪得无厌可能身败名裂;随波逐流的轻微犯规,则不会引人瞩目,即使被查,也容易过关。
所以,比较中庸的“廉洁度”成为相当一部分县官的选择。如:车辆配备一般都程度不同的超标准(客观上存在工作量特别繁重而职级偏低的矛盾),但一般都采取变通办法,征得上级同意或默许;吃喝招待、出差住行,基本无标准或不拘泥于规定的标准,但也不过分奢侈;下属或各路“朋友”送来的土特产品和烟酒茶,基本上不拒绝,即使自己不喜欢,也不会拒送礼人于门外;对衣物、手表等贵重物品,视具体情况,有的退,有的收;遇到送现金的,则持特别谨慎的态度,一般情况下会委婉拒绝或事后悄悄退回。
——对治下既有所约束,又有所妥协和让步。
一般情况下,县(市)领导廉洁自律的程度和对下属约束的力度,基本上是一致的。与会议文件要求及各项规章制度相比,实际约束的力度往往显得失之于软,失之于宽。比如,有的单位车辆超标,但资金是从上级业务部门争取来的,不但不能批评或制裁,还要给予鼓励;吃喝招待费多一些,一般不会追查;某些干部安排子女或为近亲属办事破点格儿,只要没人上访告状,就不予追查过问。在一定的区域和一定时段内,廉政或“亚廉政” ,具有人们认可的“潜标准”。县(市)领导对下属的廉政评价,也会自觉不自觉地以“潜标准”为参照。对多次遭举报或群众反映比较强烈的不廉洁干部,要予以查处,以表明反腐倡廉的决心,并力求收到杀一儆百的效果;但在追究法纪处分时,一般都会适当从轻发落,以体现对干部的爱护和关怀。
——遇到班子成员被查处,往往会尽力保护。
上级纪委酝酿或进行对县(市)班子成员违纪问题查处的时候,县委书记不能无动于衷,一方面,要表示积极配合,教育和引导当事人如实说明情况,如实交待问题。另方面,又要积极主动地向上级党委、纪委领导及办案人员反映被查人员的优点和工作业绩,说明其所犯错误的客观背景,力陈从宽处理的理由,有时甚至要出面说服相关人员分担部分责任,以减轻对被查人员的处分。这种保护同僚的工作,出发点、真诚度、有效性肯定因人而异,但不能不做。
应该看到,县(市)工作“行无定则”,是一把双刃剑。从一定意义说,这是一切从实际出发,创造性贯彻落实党的路线方针政策的体现。没有县(市)工作的灵活务实,改革开放难以顺利进行,一些社会矛盾也难以得到有效化解。但是,“行无定则”,包含着大量的“非规举措”和不良手段,具有多方面的消极作用:掩盖体制上政策上的缺陷,延缓依法治国进程;破坏党的集中统一,助长上有政策、下有对策,有令不行、有禁不止的不良倾向;滋生土皇帝、山大王之类的腐败分子;损毁党和政府公信力,动摇党的执政基础;不同程度地损害国家或群众利益,加剧了某些社会矛盾。如何促使县(市)工作照章依法运行,遏制“行无定则”的消极后果呢?首先,要落实中央提出的关于加强领导班子建设的一系列措施,如加强县委书记队伍管理与建设、由省委巡视组对县(市)开展巡视监督、加大腐败案件查处、强化对责任事故的追究等等,都需要认真落实。
其次,要创新思维,逐步突破政治压力型和全面控制型的领导模式,向开放、民主、法治的方向转变。要加速民主建设的进程,使人民群众享有对公共事务更真实的更充分的知情权、话语权和对“县官”的选择权,依靠人民群众的有效监督保证“县官”行为不偏离正确的轨道;要加速推进依法治国进程,树立宪法的绝对权威,增强各项法律法规的配套性、协调性和相对稳定性,逐步减弱党政文件、领导讲话对县(市)工作的干预;要加速“减负减压”进程,减少各类检查评比,减少会议文件,减少硬指标考核,逐步做到该管的管住,不该管的放开。
(本文全文首发于《市县领导参阅》,署名“吕研”,已编入作者最近出版的文集《官话实说》。观察者网整理。)

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原标题:县市工作的最大特点是行无定则                               本文仅代表作者个人观点。                            来源:市县领导参阅                           


 

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